Сразу можно констатировать, что большинство наших виртуальных собеседников сошлись во мнении, что главной целью реформы является создание новой системы управления страной, как инструмента для достижения стратегических целей. При этом речь идет также о самодостаточных и конкурентоспособных громадах. Аутсайдером же стал пункт, касающийся сохранения исторических традиций хозяйствования громад.

Нам показалось немаловажным понять также, какое содержание вкладывают респонденты в реформу. Как оказалось, для большинства речь идет, прежде всего, о перераспределении полномочий и финансов между центральной властью и органами местного самоуправления по принципу субсидиарности. При этом важно, что подавляющее большинство опрошенных видят смысл реформы в передаче полномочий и финансов именно на базовый уровень системы местного самоуправления — громадам, а никак не регионам или районам.

Здесь же проявился интересный маркер, касающийся прямых выборов губернатора — ни один человек не отнес этот пункт к содержанию реформы. Так что этот вопрос с повестки дня, похоже, в Украине снят. Еще один момент — право областных советов на нормативное регулирование в области культуры, торговли, градостроительства и ЖКХ. Это был своего рода вопрос-ловушка. С одной стороны. С другой, — если мы собираемся строить политическую нацию, — нам еще предстоит найти баланс между свободным (в том числе культурным) выбором жителей регионов и рисками сепаратизма. И об этом уже, похоже, задумались два участника опроса — В.Кличко и С.Левочкин.

Немаловажно признание почти всеми без исключения актуальности реформы, несмотря на войну и усиление сепаратистских настроений. Только глава ВО «Свобода» О.Тягнибок счел, что реформа преждевременна. Кстати, настроения в областных советах (Львов, Черновцы, Закарпатье, Тернополь), где эта партия пока при власти и имеет влияние — тому подтверждение. Остальные же, признав актуальность реформы, разделились на два лагеря. Приверженцев неторопливого хода реформы, с начальной передачей финансов и полномочий на уровень громад и только потом — районов и областей. Таких — больше. Чем тех, кто считает, что жесткие и быстрые действия по децентрализации власти простимулируют политическое и экономическое развитие регионов и помогут выйти из кризиса.

Интересно, что в противовес О.Тягнибоку в число шести радикалов вошел мэр Львова и лидер «Самопомощи» А.Садовой (дубль дал глава фракции О.Березюк). Но показательно и то, что из представителей парламента кроме «Самопомощи» за быструю реформу выступил только С.Левочкин. Что, собственно, подтверждает наше предположение о предстоящем размеренном темпе принятия реформы в ВР. В то же время целых три главы общественных ассоциаций из четырех опрошенных — Я.Питцык (Ассоциация городов Украины), П.Козырев (Ассоциация малых городов Украины) и С.Чернов (Ассоциация областных и районных советов) — за решительные шаги власти. Ну, да, реформы всегда больше нужны обществу, чем власти…

Большинство участников опроса придерживаются мнения, что первые шаги реформы сделаны, а дальше — как договорятся ветви власти. Кстати, так считают главы самых крупных фракций коалиции — А.Тетерук (НФ) и Ю.Луценко (БПП). Здесь же и «Самопомощь» во главе с Садовым (О.Березюк — снова дубль). Им, собственно, и договариваться. В парламенте, по меньшей мере. Что касается возможных помощников по коалиции, то здесь есть тенденция. Точнее, — две.

Первая — по фамилии Ляшко, вторая — Власенко. Но если О.Ляшко, указав на «подковерность» и «завуалированность» реформы, все-таки согласился с тем, что децентрализация практически начата, то С.Власенко вошел в стойкую категорию тех, кто отнес происходящее к бессистемным декларациям и спекуляциям. Вместе с Ю.Бойко (ОП), П.Козыревым, В.Хомутынником (группа «Відродження»), А.Гриценко и С.Черновым. Но если указанные лидеры как-то определились, чего больше в происходящем процессе — бессистемности, деклараций или спекуляций, то глава профильного комитета приложил руку сразу к трем графам. И если это позиция Ю.Тимошенко, то она, мягко говоря, непонятна. Потому как децентрализацию сегодня разрабатывают эксперты некогда работавшие в ее Кабмине при министре В.Куйбиде и в принципе еще тогда заложившие основы сегодняшней реформы.

Здесь же для полноты картины и понимания, в каком направлении в этой истории дрейфует «Батьківщина», будет уместно привести особое мнение того же С.Власенко. По поводу существования/не существования единого мнения всех ветвей власти по децентрализации. «Общего видения стратегии реформы нет. Также нет и общего понимания цели реформы и системности» — изложил народный депутат. В то время, как один из предложенных нами пунктов этого же вопроса гласит: «Представители всех ветвей власти давно понимают суть и необходимость реформы, однако основную роль в ее проведении сыграет политика: есть фракции и партии, а также государственные институты, которые не заинтересованы в реформе». Как говорится, сколько той фракции, но зато какое количество сельского электората…

Одним из ключевых пунктов анкеты можно считать вопрос о существовании проблемных точек реформы, требующих дополнительного согласования. Здесь три момента. Во-первых, до сих пор четко не разделены полномочия, права и обязанности в системе местного самоуправления. Во-вторых, нет корреляции реформы с другими реформами — кадровой, медицинской, образовательной и инфраструктурной. Очевидно, что без дорог, фельдшера и школы рядом, а также профессионального служащего исполкома громады реформа провалится. Ну, и наконец, в-третьих, большинство констатировало, что основная проблема — сроки проведения реформы, в том числе административно-территориальной. Скорее всего, процесс объединения громад не будет окончен до выборов. Что, конечно, поспособствует изменению тактики власти, как на местах, так и в законодательной сфере. Запомним этот тезис и вернемся к нему чуть ниже.

Центром управления реформой на сегодня практически является спикер парламента и глава Конституционной комиссии В.Гройсман. Оптимальный ли это вариант? С такой позицией согласились достаточное количество опрошенных — 8. Столько же — выступили за то, чтобы таким центром все-таки было профильное министерство и вице-премьер. И только трое — мэр Киева и лидер партии «УДАР» В.Кличко, глава партии «ГП» А.Гриценко и глава Ассоциации сельских и поселковых советов Н.Фурсенко настаивают на том, что необходимо ввести институт Уполномоченного по реформе с широкими полномочиями и прямой связью с экспертной средой. Что, по нашему мнению, по-прежнему актуально. Особенно на этапе, когда Конституционная комиссия и В.Гройсман выполнят свои функции, широкопрофильный Минрегионбуд утонет в текучке и нужно будет заниматься не только разработкой «более 500» законов, но и реальным каждодневным внедрением реформы.

Усложняет поиск оптимального варианта и разность позиций представителей основных ветвей власти. В то время как премьер А.Яценюк, отвечая на вопрос о центре реформы, уточнил, что «все ветви власти вместе с украинскими и международными экспертами должны действовать совместно для успешной и быстрой реализации реформы», спикер В.Гройсман и зам.главы АП В.Ковальчук ярко разошлись во мнениях. И если спикер указал на Министерство регионального развития во главе с министром — вице-премьером как на куратора реформы, ответственного за ее имплементацию, а ВР — за законодательное обеспечение, то чиновник АП рычаги децентрализации предложил отдать Национальному совету реформ при президенте Украины. Интересно, это мнение Ковальчука, или все-таки президента?

Кстати, в этом контексте стоит уточнить, что подавляющее большинство на вопрос о том, кто отвечает за проведение децентрализации в Украине, — назвали именно президента П.Порошенко. Похоже, Петру Алексеевичу все-таки придется здесь расставить точки над «і» и создать действенный инструмент реализации реформы. Если, конечно, проект Конституции в части децентрализации (который все эти месяцы вел лично президент) собираются проводить, а не хоронить в парламенте.

Возвращаясь к проекту Конституции, который должен вместить в себя основные цели и принципы децентрализации, отметим, что подавляющее большинство участников опроса согласно с тем, что в Конституцию необходимо вносить изменения. «Потому как такая масштабная реформа предусматривает смену всей системы власти в стране, чего не сделать без комплексного и целостного подхода».

Что касается больных точек проекта Конституции, уже давно никто не спорит о ликвидации госадминистраций и передаче исполнительных функций районным и областным советам. Никто не дискутирует на тему: нужно ли сохранять за представителем центральной власти в регионах контрольно-надзорные функции. Однако всем участникам процесса (впрочем, как и наблюдателям) все еще важно знать — кого в итоге будет представлять префект (урядник) в регионе: президента, премьера или сразу обоих?

Об остроте дискуссии и уровне манипуляций с вариантами проекта свидетельствует такая мелкая, на первый взгляд, деталь — наименование представителя центральной власти. В то время, как наши опрошенные единодушно голосуют за иностранца «префекта», в Конституционной комиссии, как выяснилось, давно сошлись на местном «уряднике». Абсолютно без задней мысли. Однако в последнем варианте, поданном на рассмотрение комиссии после того, как его подчистили в соответствии с рекомендациями Венецианской комиссии, снова появился «префект». В результате версия: «президент может усмотреть в «уряднике» ассоциацию с «урядом», что нежелательно». Тем более, что противоборствующие стороны уже практически пришли к компромиссу. Префект назначается и снимается президентом по представлению Кабмина, ответственен перед президентом, подотчетен и подконтролен Кабмину. Точка? Не факт.

Уже хотя бы потому, что мнения наших респондентов, которым предстоит голосовать в парламенте, раскололись. Позиции распределились между префектом — представителем правительства (опыт Польши), и префектом — носителем двойного мандата (опыт Франции). И если внимательно посмотреть в таблицу, нельзя не заметить, как нестабильна коалиция. Так, «Самопомощь» и Радикальная партия Ляшко отдают предпочтение префекту — представителю правительства. То есть, уже не хватает голосов даже до первого голосования за проект в ВР. И взять-то их, собственно, сильно негде. Ю.Бойко (Оппозиционный блок), И.Еремеев (группа «Воля народа»), В.Хомутынник (группа «Відродження»), плюс С.Левочкин (имеющий достаточно своих людей в разных фракциях) — против двойного мандата. Вот он — первый камень преткновения, о который уже в июле могут споткнуться и новая Конституция, и децентрализация.

Правда, есть в этом споре и третья сила — исполнительный директор АГУ М.Питцык. Он единственный, кто настаивает на том, что президент, как гарант Конституции, обязан иметь в регионах своего представителя, который за законностью актов рад и исполкомов и должен следить. И никакого двойного мандата. Но зато пряник для Кабмина — главы исполнительных комитетов райсоветов и облсоветов назначаются из резерва, сформированного правительством. «Это — профессионалы, а никак не кум или брат из партии главы облсовета, получившей большинство на выборах в совет». Интересно. Но только главе АГУ. И президенту, возможно.

Иначе зачем бы он заваривал кашу с роспуском местных советов. Не мытьем, как говорится, так катаньем. В итоге, в принципе нормальное европейское желание — найти баланс между местным самоуправлением и самоуправством, — вылилось, мягко говоря, в абракадабру, сильно бросающуюся в глаза в последнем варианте проекта. Даже после того как Президент получил право распускать местный совет в случае, если усмотрел в его «действиях» выход за рамки полномочий и угрозу суверенитету. Параллельно обращаясь в Конституционный суд.

Ну-во-первых, КСУ рассматривает акты, а не действия. Во-вторых, нагружать Конституционный суд рассмотрением актов местных советов всех уровней — странное желание. Опытом никакой страны не подтвержденное. Априори — мертвая норма. Особенно в контексте того, что параллельно остались нерешенными ключевые вопросы. А что делать, к примеру, если совет не может создать исполком? Или принять бюджет? Громадам умирать от голода или все-таки членам Конституционной комиссии подумать о том, кто должен в таких случаях распускать раду?

Ответов на эти вопросы в проекте нет. Может быть потому, что президенту не хочется с кем-то делиться своим исключительным правом роспуска рады, поднятым аж на уровень КСУ? Кстати, большинство наших респондентов отдали право роспуска совета самой громаде. Согласно механизму, который должен быть четко расписан в законе о местном самоуправлении. Громада же, по их мнению, должна определять дополнительные условия роспуска совета. И это — нормальная демократическая практика. Ну, в Европе еще легко распускают советы по решению суда, зафиксировавшего «выход за рамки полномочий» или «преступной бездеятельности» совета. В некоторых странах — суд, по иску того же префекта.

Еще одним трудным вопросом проекта Конституции стал статус оккупированных территорий Донбасса. Здесь ничего неожиданного, честно говоря. Власть, политикум и передовая общественность по-прежнему зависают между «должен остаться без изменений» (большинство голосов) и «вопрос будет решен, когда мы возобновим контроль над территориями» (на три голоса меньше). Однако в этом пункте есть два особых мнения, которые стоят отдельных цитат. Так, А.Гриценко считает, что «если только будет принят особенный статус Донбасса, это станет началом развития центробежных сил в Украине, что, в свою очередь, может побудить процесс раздела государства». А вот заместитель главы Администрации президента В.Ковальчук подтвердил курс Банковой на Минск-2, заявив, что «в переходных положениях Конституции следует предусмотреть, что отдельным законом определяются особенности местного самоуправления в соответствующих районах Донецкой и Луганской областей».

Показательно, что в имеющемся у нас последнем варианте проекта Конституции эти территории прямо не упоминаются. Однако в ст.133, а также в переходных положениях сказано буквально следующее: «законом, который принимается не менее чем двумя третями от конституционного состава Верховной Рады Украины, могут обозначаться особенности в отношении отдельных административно-территориальных единиц». Что, собственно, коррелируется с обозначенной позицией заместителя главы АП В.Ковальчука. Как оказалось, более искренней, чем сам документ.

Как вы помните, одной из ключевых проблем реформы наши собеседники назвали нереальные сроки объединения громад, заданные реформаторами. Ответы на вопрос: сумеют ли добровольно объединиться громады, как то предписывает закон «О добровольном объединении громад», еще больше обнажили проблему. Так, практически никто не выразил надежды на то, что объединятся все громады. В то же время, весомая часть опрошенных сочли, что большинству громад добровольное объединение окажется под силу. Показательно, что среди них оказались люди представляющие политические платформы президента и премьера — В.Кличко (УДАР), Ю.Луценко (БПП), А.Тетерук (НФ), сам премьер А.Яценюк, уже знакомый нам заместитель главы АП В.Ковальчук. Который заявил, что «для этого созданы необходимые законодательные предпосылки и стимулы». Но здесь (в этой самой оптимистичной точке) реформу подстерегает одна из ключевых опасностей — популизм, нежелание реально смотреть на вещи.

Опасность эта — серьезная, потому как она, во-первых, сильно заметна тем, кто болеет за реформу и готов воспринимать горькую правду, чтобы принимать верные решения. Во-вторых, подобная игра в реформу с широко закрытыми глазами, добавляет шансов ее противникам. А их достаточно. Итак, 12 опрошенных считают, что добровольно объединится лишь малая часть громад. В их числе — Ю.Бойко, С.Власенко, А.Гриценко, И.Еремеев, П.Козырев, О.Ляшко, О.Тягнибок, В.Хомутынник, С.Чернов. И, надо отдать им должное, глава Конституционной комиссии В.Гройсман и вице-премьер Зубко — оказались в этой компании. Вопрос, кто из перечисленных людей более за реформу, а кто только делает вид, — остается открытым. Мы же в этом случае только констатируем факты и особые мнения.

Несмотря на то, что по последней информации уже 16 областных советов утвердили перспективные планы объединения громад, сами эксперты, разрабатывающие реформу, говорят, что реально до начала избирательной кампании успеют объединиться 10–100 громад. В силу разных причин. В том числе и в силу вышеперечисленных оппонентами, и в силу серьезного сопротивления на уровне областных советов, которые раскачиваются политиками, окучивающими сельский электорат (о противоядии, заложенном в проект Конституции, — ниже).

Таким образом, только эти немногочисленные объединенные громады смогут провести выборы в местные советы на новой основе и в будущем году получить из бюджета причитающиеся в рамках фискальной децентрализации деньги. Это о примерах успешности. Что касается остальных, то осторожная позиция В.Гройсмана, выраженная в анкете, отнюдь не случайна.

Ответив на наши вопросы, спикер сразу же публично озвучил вариант проведения местных выборов с каденцией избранных органов власти на 2 года. На самом деле речь о некоем компромиссном варианте, который необходим власти. Так как, по сути, произошел ожидаемый технический дефолт объединения громад. До старта кампании (а в середине июля ЦИК начинает формировать округа) не успеют соблюсти все необходимые процедуры и добровольно объединиться даже те, кто хочет. Что делать в таком случае с реформой, задекларированной на всех уровнях?

Мы помним, что действительно есть часть людей, поддерживающих стремительную реформу. В их числе почти все главы ассоциаций — П.Козырев, М.Питцык и С.Чернов. Более того, на вопрос, допускают ли они волевое объединение, они же, вместе с главой фракции «Самопомощи» О.Березюком, дали утвердительный ответ. Однако, 15 опрошенных нами представителей всех ветвей власти отрицательно ответили на этот вопрос. Таким образом, очевидно, что для подобных радикальных решений власть слаба. А в силу скорого старта избирательной кампании — еще не решительна.

Только три участника проекта — А.Гриценко, глава Всеукраинской ассоциации сельских и поселковых советов Н.Фурсенко и С.Чернов допускают такое развитие событий. Те же А.Гриценко, С.Чернов, П.Козырев и В.Кличко выразили готовность перенести выборы по примеру Польши, чтобы успеть закончить реформу. Но 9 опрошенных сочли проведение выборов одной из главных основ народовластия. Пятеро — В.Гройсман, И.Еремеев, Ю.Луценко, М.Питцык и А.Яценюк — заняли позицию «Выборы не переносить. Однако там, где громады объединятся, — проводить их на новой основе, где не успеют — на старой. При этом дать право громадам, которые будут объединяться, на проведение внеочередных выборов уже на новой территориальной основе».

Собственно, из этого промежуточного варианта и были сформированы нормы, которые легли в проект Конституции и позволяют власти красиво переформатировать сроки проведения реформы.

То есть речь идет о третьем варианте реформы, обрезающем каденцию советов, которые будут избраны в этом году. Что уже отображено в переходных положениях проекта Конституции.

Буквально цитирую: «Первые очередные выборы голов громад, депутатов советов громад во вновь созданных административно-территориальных единицах, а также очередные выборы депутатов районных и областных советов как органов местного самоуправления, которые представляют общие интересы территориальных громад, проводятся ________. Срок действия мандатов сельских, поселковых, городских голов и депутатов местных советов, избранных в _______, прекращается после приобретения полномочий головами громад, советами громад, районными и областными советами, избранными на первых очередных выборах в ________».

…Таким образом очевидно, что выборы в местные советы состоятся на старой территориальной и управленческой основе. Временной люфт — два, три, четыре… года для завершения децентрализации — в проекте Конституции еще не определен окончательно. Его продолжительность станет понятна, когда в проекте будет выставлена конкретная дата «первых очередных выборов». Которые, согласно заявлениям В.Гройсмана, скорее всего, могут быть назначены на 2017 год.

Очевидно также, что в течение предстоящих трех недель текущей сессии Верховной Раде придется голосовать за проект изменений в Конституцию в части децентрализации власти. Предположить результаты сложно, так как помимо перенесения сроков реформы и изменения срока каденции местной власти, избранной в 2015 году, есть еще ряд вопросов, которые вызовут дискуссию в парламенте — подчиненность префекта, возможность роспуска президентом местных советов и др.

Если же проект Конституции с согласованными принципами децентрализации все-таки будет проголосован большинством ВР, а затем будет подкреплен положительной оценкой КСУ и получит осенью в парламенте 300 голосов, то реформа получит шанс. Однако, реализация этого шанса напрямую будет зависеть от согласованных действий всех ветвей власти в течение двух лет, отведенных на завершение подготовки реформы; наработки всей законодательной базы реформы — а это, по заявлению спикера, — более сотни законов; параллельной имплементации уже принятых законодательных актов, касающихся децентрализации.